Amélioration du système de sûreté du réacteur national de recherche universel d'énergie atomique du canada limitée et processus d'autorisation et de surveillance de la commission canadienne de sûreté nucléaire

VII. Communications entre la CCSN et EACL sur les exigences liées aux améliorations à la sûreté du réacteur NRU; Avancement des travaux relatifs au renouvellement du permis.

VII.A. Compréhension commune - Entente entre la CCSN et EACL concernant la mise en place des raccordements au SAEU

L'équipe Talisman a eu le mandat d'évaluer s'il existait une compréhension claire et commune des détails de conception des améliorations au réacteur NRU qui seraient installées par EACL, de l'échéancier d'installation, et des aspects particuliers de ces améliorations qui seraient des conditions du permis.

Dans les communications d'EACL, il était souvent question des améliorations en termes généraux (par exemple : « les mises à niveau sont entièrement opérationnelles », sans préciser de quelle amélioration on parlait. Les communications écrites officielles entre le titulaire de permis et l'organisme de réglementation ne renvoient pas toujours à un document de description de conception contrôlée que comprendraient le personnel de conception et de construction du titulaire ainsi que les employés des inspections et des examens techniques de la CCSN. L'autorisation d'installation comprend un processus de mise en œuvre des modifications [23] qui, s'il est suivi, se traduirait par des descriptions détaillées des modifications aux étapes conceptuelle et finale. Il semble qu'EACL a suivi le processus en soumettant les notes de sûreté initiale et finale, qui décrivaient les améliorations au SAEU avec assez de détails pour que tous conviennent du fait que le raccordement de ce système résistant aux sinistres aux PPEL P-104 et P-105 était une partie très importante des améliorations.

Cependant, à plusieurs occasions après le 31 décembre 2005, EACL a prétendu dans ses communications que les améliorations au réacteur NRU, y compris le SAEU, étaient pleinement opérationnelles, et ce, tout en indiquant que le raccordement du SAEU aux PPEL n'était pas encore fait. Ni EACL ni le personnel de la CCSN n'ont agi pour éclaircir cette contradiction apparente. Comme cela a déjà été mentionné, à l'audience de renouvellement de permis d'octobre 2005 de la CCSN, un des commissaires a demandé si le personnel de la CCSN et EACL s'étaient entendus sur les détails des sept améliorations; les deux parties avaient alors assuré aux commissaires que tel était le cas. Le personnel de la CCSN a indiqué que l'expression « sept améliorations » apparaît au fil du temps dans un grand nombre de documents d'autorisation de la Commission et de communications.

L'équipe Talisman est d'avis que la différence entre les positions ou la compréhension d'EACL et de la haute direction de la CCSN sur l'état des améliorations devient évidente si on examine la correspondance envoyée à la CCSN après les audiences. Le 23 décembre 2005, EACL signalait [22] que les sept améliorations étaient pleinement opérationnelles. Le 31 mai 2006, dans une lettre à la CCSN [47], EACL répétait la même chose, et ce même si la direction du réacteur NRU savait que le raccordement du SAEU aux PPEL n'avait pas été réalisé. Cette différence dans la compréhension entre les directions d'EACL et de la CCSN s'est poursuivie jusqu'en novembre 2007.

VII.B. Efficacité des communications de la CCSN et d'EACL

Plusieurs documents d'EACL soumis à la CCSN d'avril 2005 à juin 2006 indiquent que les améliorations au SAEU, y compris la résistance à l'activité sismique, sont entièrement opérationnelles, achevées ou prêtes pour le raccordement. De l'autre côté, plusieurs documents d'EACL mentionnent aussi que les dispositifs de démarrage des moteurs en CC ne sont pas raccordés.

Documents indiquant que les améliorations au SAEU sont opérationnelles, achevées ou prêtes à être raccordées :

  • 13 avril 2005 : lettre de R.K. Kumar d'EACL à A. Alwani de la CCSN indiquant que les améliorations sont pleinement fonctionnelles pour deux ans et qu'elles peuvent être raccordées. [48]
  • 23 décembre 2005 : W.R. Shorter, directeur, installations du NRU, EACL, envoie une lettre à C. Nache, agent de projet de la CCSN. Confirmation écrite que les sept améliorations requises à la sûreté sont entièrement opérationnelles [22].
  • Mars 2006 : le document CRL-00521-LP-002 mentionne que les deux systèmes restants qui concluent l'installation sont maintenant pleinement opérationnels (décembre 2005). On y lit aussi que les sept améliorations parasismiques et résistantes aux sinistres définies dans les examens préalables sur l'ingénierie et la sûreté ont été achevées. [49]
  • 31 mai 2006 : une lettre d'EACL à la CCSN indique que l'auteur voudrait répéter qu'EACL est convaincue que les améliorations actuelles au réacteur NRU sont entièrement en état de fonctionner et qu'elles respecteront leurs exigences de fonctionnement et de rendement si elles sont utilisées. [47]
  • 23 juin 2006 : NRU-150113-021-000, Plans d'action du réacteur NRU, réponse à la stratégie d'autorisation de la CCSN. Le SAEU est entièrement opérationnel. En date de janvier 2006, toutes les améliorations à la sûreté respectent ces conditions et ont été déclarées pleinement opérationnelles. [50]
  • Mars 2007 : rapport d'analyse de la sûreté d'EACL, rapport d'analyse de la sûreté du réacteur NRU, projet de prolongation du permis du NRU, NRU-01320-SAR-001 AECL-MISC-300, Rév. 1. Un ensemble de sept améliorations majeures visant à augmenter la sûreté du réacteur NRU, ont été installées. Dans le cadre de ces améliorations, les moteurs en CC des PPEL 4 et 5 ont été dotés de dispositifs de démarrage parasismiques qui incluent des commutateurs de transfert. [51]

Après l'échéance de décembre 2005 relativement au fonctionnement complet des sept améliorations, EACL a fourni l'information suivante à la CCSN sur le fait que le SAEU n'était pas raccordé aux PPEL. Le personnel de la CCSN n'a pas posé de question à EACL et n'a pas soumis le problème à la direction de la CCSN comme une exigence d'autorisation potentiellement non respectée.

  • 17 mars 2006 : la réponse préliminaire à l'audit de la CCSN indique que les améliorations au SAEU sont raccordées à l'exception des moteurs en CC pour P-104 et P-105. [52]
  • 15 juin 2006 : lettre de W.R. Shorter d'EACL à C. Nache de la CCSN sur le rapport d'inspection de la conformité de type 1 OMSD-AECL-2006-T1743-QA-02, audit de l'assurance de la qualité relativement aux améliorations au réacteur NRU. Les améliorations sont maintenant toutes raccordées au SAEU, à l'exception des moteurs en CC des PPEL 104 et 105. B-20-004 sera le test de fonctionnement intégral pour le SAEU. [45]
  • Juillet 2006 : note finale de sûreté nucléaire d'EACL sur l'amélioration du SAEU. On y indique que les alimentations électriques sont maintenant raccordées aux moteurs en CC P-104 et P-105, et qu'il y aura un autre test fonctionnel intégral du SAEU lorsque l'installation de mise en service des nouveaux dispositifs de démarrage des moteurs en CC pour les PPEL P-104 et P-105 sera terminée. [46]
  • 6 juillet 2006 : Shorter (EACL) indique dans une lettre à Nache (CCSN) que les dispositifs de démarrage des moteurs en CC sont remplacés par des unités résistantes aux sinistres. [53]
  • 31 août 2006 : lettre de W.R. Shorter (EACL) à L. Lang (CCSN) sur le rapport d'inspection de conformité de type 1 OMSD-AECL-2006-T1743-QA-02, audit des améliorations au réacteur NRU, dossier numéro 26-1-54-3-12. Pour la constatation 4.9.1.4, EACL répond que la procédure de mise en service B-20-004 mettra à l'épreuve le système dans les conditions de charge actuelles, lorsque les nouveaux dispositifs de démarrage des moteurs en CC seront raccordés. En ce qui concerne la constatation 4.9.1.5, on indique que toutes les améliorations sont maintenant raccordées au SAEU, à l'exception des moteurs en CC des PPEL 104 et 105. Pour la constatation 4.9.1.7, on indique que la situation est en ordre et que la mise à l'essai des nouveaux dispositifs de démarrage des moteurs en CC est encore en cours. [54]
  • Décembre 2006 : vérification de la mise en service du SAEU d'EACL, NRU-152006-REPT-002, Révision 0. Le rapport de vérification de la mise en service pour le SAEU est rédigé en réponse à la directive OMSD-AECL-2006-T1743-QA-02-D9 de la CCSN sur l'examen du caractère adéquat et de l'exhaustivité du programme de mise en service du SAEU. Le rapport indique qu'en octobre 2005, avec l'approbation du CES et de la CCSN, les derniers raccordements du SAEU aux autres améliorations de sûreté ont été effectués, et le système est pleinement opérationnel. Le remplacement de ces dispositifs de démarrage était un ajout à la portée originale du projet résultant de la reprise de l'analyse de la sûreté du réacteur NRU. Ce nouvel élément fournira une protection accrue contre les pertes de débit, en particulier après une activité sismique. Le rapport indique également que le rapport final de mise en service montre que 72 procédures de mise en service ont été suivies dans la mise à l'épreuve des différentes composantes et différents équipements durant la phase inactive de mise en service. Pour la phase active de la mise en service, sept autres procédures ont été définies. De ce nombre, cinq ont été effectuées pour établir que le système fonctionne selon sa conception et que ses critères d'acceptation sont respectés. Enfin, on indique que les deux autres procédures sont liées aux nouveaux dispositifs de démarrage des moteurs en CC parasismiques et résistants aux sinistres; elles seront effectuées après l'installation des nouveaux dispositifs de démarrage. [55]
  • Mars 2007 : le rapport annuel de sûreté mentionne que de nouveaux dispositifs de démarrage des moteurs en CC parasismiques ont été achetés dans le cadre des améliorations apportées au réacteur NRU, et que l'installation et la mise à l'épreuve de ces dispositifs de démarrage pour les PPEL 4 et 5 se poursuivront en 2007. [56]
  • 31 juillet 2007 : le rapport final de la prolongation de la vie du réacteur NRU mentionne qu'un important ajout de conception aux travaux d'améliorations a été le remplacement des dispositifs de démarrage des moteurs en CC pour les PPEL 4 et 5 par des appareils parasismiques. Un de ces appareils a été installé dans un circuit d'essai no 1 en avril 2005 et a fait l'objet pendant quelques mois de tests en service sur la PPEL 1. Les tests ont été réalisés, des modifications recommandées au dispositif de démarrage ont été apportées, et une nouvelle série de tests ont été effectués. Les résultats de ces derniers tests sont en cours d'évaluation et seront attendus pour effectuer le raccordement. [57]

Plusieurs rencontres d'EACL et du personnel de la CCSN ont eu lieu sur les mesures à prendre au regard des constatations de l'audit des améliorations du réacteur NRU. Toutefois, lorsqu'il a été interrogé sur ces rencontres durant des entrevues avec l'équipe Talisman, le personnel n'a pu se souvenir d'aucune discussion qui aurait eu lieu durant ces réunions au sujet de l'exécution ou non des raccordements du SAEU. Comme cela a été mentionné auparavant, il n'existait pas à EACL ou à la CCSN de système officiel de suivi des engagements qui aurait établi les priorités dans les travaux à effectuer en fonction de leur importance pour la sûreté. Par conséquent, le personnel d'EACL a considéré que les directives et les mesures à prendre découlant de l'inspection de conformité de la CCSN étaient les priorités absolues pour l'autorisation, au même titre que les autres mesures que le personnel de la CCSN avait mentionnées dans le document de la stratégie d'autorisation.

Observation (12) - Communications (CC)

Étant donné le nombre d'occasions que la direction de la CCSN a eues de demander de l'information au personnel de la CCSN et le nombre d'occasions que le personnel de la CCSN a eues d'identifier le problème et d'informer la direction de la CCSN des questions éventuelles non résolues, il importe d'améliorer les communications au sein de la CCSN, en particulier les rapports entre la direction et le personnel. L'équipe Talisman a examiné l'information qui lui a été présentée et recommande ce qui suit :

Recommandation

C-CC-1 : La direction de la CCSN devrait communiquer son attente « sans surprise » au personnel et favoriser une culture qui encourage celui-ci à porter à son attention les questions de sûreté et les problèmes potentiels.

Réponse de la direction de la CCSN
La direction de la CCSN travaille à améliorer les communications avec ses employés en encourageant des échanges ouverts, en insistant sur l'adoption d'une approche « sans surprise » et en appuyant les employés qui attirent l'attention de la direction sur des problèmes.

VII.C. Renseignements pris en compte par les commissaires lorsqu'ils ont décidé de renouveler le permis d'exploitation du réacteur NRU en 2006

Le Compte rendu des délibérations, y compris les motifs de décision [58] de juillet 2006 fait état de l'information dont les commissaires ont tenu compte lorsqu'ils ont décidé de renouveler le permis d'exploitation du réacteur NRU jusqu'en 2011. Les commissaires ont fondé leur décision, entre autres, sur la demande de renouvellement du permis d'EACL [59], les CMD préparés par la CCSN et EACL ainsi que les présentations et les déclarations faites par le personnel de la CCSN et EACL lors de l'audience de la Commission.

Dans sa décision, la Commission a déclaré que : « dans le rapport d'analyse de la sûreté d'EACL, on indique que la conception actuelle du NRU, ainsi que les mises à niveau récentes sur le plan de la sûreté permettent d'assurer une protection adéquate.[...] Le NRU mis à niveau ne devrait pas poser de risque inacceptable pour le public... ».

L'examen de la demande de permis, des CMD et des témoignages a révélé que la Commission avait été informée de graves inquiétudes de la part du personnel de la CCSN quant à la mise en œuvre des améliorations à la sûreté. Mais, la Commission n'avait pas spécifiquement été informée que les PPEL n'étaient pas raccordées au SAEU.

Dans son CMD appuyant la demande de permis d'EACL [59], le personnel de la CCSN avait fait référence à la condition de permis obligeant EACL à démontrer que les sept mises à niveau au NRU étaient entièrement opérationnelles au 31 décembre 2005. Après avoir reçu la confirmation d'EACL sur le statut opérationnel des mises à niveau, le personnel de la CCSN avait procédé à un audit. Il en a résumé les constatations à l'annexe E du CMD et indiqué ceci : « Les résultats préliminaires l'audit révèlent des lacunes importantes... Par conséquent, il est impossible de garantir que les améliorations à la sûreté possèdent les caractéristiques physiques, fonctionnelles et de rendement nécessaires pour atteindre leurs objectifs de conception avec fiabilité ». Le personnel de la CCSN a ajouté que « au moment de la rédaction du CMD, il s'employait à examiner les conséquences de ces lacunes afin de vérifier dans quelle mesure il pouvait avoir l'assurance que les améliorations possédaient les caractéristiques physiques, fonctionnelles et de rendement nécessaires pour atteindre leurs objectifs de conception avec fiabilité. Il sera en mesure de fournir des détails sur ces demandes ou mesures de réglementation lors de la deuxième journée d'audience ». Dans le CMD-06-H9.B [61], le personnel de la CCSN a déclaré ceci : Après avoir examiné les mises à niveau au NRU, le personnel de la CCSN conclut que, bien que ces mises à niveau possèdent les caractéristiques physiques, fonctionnelles et de conception nécessaires pour atteindre leurs objectifs de conception, il ne peut garantir qu'elles exécuteront leurs fonctions avec fiabilité ». [60]

Dans le CMD 06-H9.1 [49], EACL a déclaré que « les sept améliorations à la sûreté qualifiées sur les plans sismique et environnemental, indiquées dans les examens antérieurs de l'ingénierie et de la sûreté, ont été apportées ». EACL n'a pas précisé à la Commission qu'elle considérait maintenant le raccordement des deux pompes au SAEU comme un « progrès » et donc, que le raccord des pompes ne faisait plus partie de l'amélioration à la sûreté du SAEU.

Tel qu'indiqué dans les renseignements fournis aux commissaires, le rapport d'inspection de la conformité de type I, présenté le 20 avril 2006 [43], décrivait de nombreuses lacunes dans les deux améliorations à la sûreté (CLCV et SAEU) sélectionnées pour l'audit. Ce rapport d'inspection semblait décrire une inspection très approfondie et détaillée des améliorations à la sûreté, à l'exception du raccord du SAEU aux PPEL 104 et 105. En fait, les inspecteurs avaient conclu dans le rapport qu'EACL n'avait pas pris les mesures appropriées pour s'assurer que la conception du système de CLCV et du SAEU répondait à toutes les exigences relatives à la conception. « Ces lacunes découlent du fait qu'un certain nombre de processus d'assurance de la qualité n'ont pas été appliqués lors des mises à niveau, de la conception à la mise en service. Par conséquent, il est impossible de s'assurer que les améliorations apportées à la sûreté possèdent les caractéristiques physiques, fonctionnelles et de rendement nécessaires pour atteindre leurs objectifs de conception avec fiabilité. ».Les tests de démarrage non terminés des nouveaux dispositifs de démarrage des moteurs en CC et du CTA ne constituait qu'une des quatre-vingt-cinq constatations documentées dans le rapport d'inspection de la conformité.

Dans une réponse préliminaire à l'inspection [52] envoyée le 17 mars 2006, EACL déclarait que les mises à niveau du SAEU avaient été apportées, à l'exception du raccord des dispositifs de démarrage des moteurs en CC des pompes 104 et 105. EACL a fait des présentations aux commissaires de la CCSN le 26 avril et le 28 juin 2006. Tel que mentionné ci-dessus, puisque la direction d'EACL ne considérait pas le raccord des pompes comme une partie intégrante des mises à niveau, elle n'a pas informé les commissaires du fait que les PPEL n'étaient pas raccordées à l'alimentation électrique d'urgence, comme prévu à l'origine.

La présentation faite par le personnel de la CCSN, le 28 juin 2006, aux commissaires (CMD 06-H9.B) [60] ne reflétait pas entièrement les constatations de l'inspection de la CCSN, car les mises à niveau non terminées aux dispositifs de démarrage des moteurs en CC n'y étaient pas mentionnées. Le fait est que certains employés de la CCSN savaient que les dispositifs de démarrage des moteurs n'étaient pas raccordés. C'est ce que des entrevues réalisées avec les deux organisations ont révélé. Puisque le matériel de breffage présenté à la Commission décrivait principalement les lacunes relevées lors de l'inspection comme des problèmes d'assurance de la qualité, l'installation incomplète du SAEU est passée sous silence. La direction de la CCSN n'a pas réagi aux constatations de l'équipe d'audit sur le raccord des dispositifs de démarrage des moteurs en CC au SAEU. Elle a seulement fait état de l'audit lors de l'audience de la Commission.

VII.D. Le permis du réacteur NRU est renouvelé sans documents de référence à jour et sans exigences techniques clairement précisées

Les commissaires ont renouvelé le permis d'exploitation du réacteur NRU malgré le fait que le permis ne possédait ni de CLE, ni une autorisation d'installation qui reflétait la configuration réelle de la centrale en ce qui concerne le SAEU, ni un RFAS approuvé qui était à jour. Cette situation n'était pas sans précédent. Par le passé, la Commission avait approuvé le renouvellement du permis du NRU sans l'approbation officielle du personnel de la CCSN pour des documents similaires. Les gestionnaires de la CCSN n'avaient pas obligé le personnel à terminer dans un délai raisonnable son examen des documents soumis par EACL. L'accumulation de documents à examiner et à approuver pour appuyer l'audience de la Commission avant que le permis n'expire constituait une charge de travail imposante pour le personnel de la CCSN.

Les commissaires ont approuvé une condition de permis qui faisait référence à un « document de stratégie sur l'autorisation » qui ne précisait pas clairement les exigences à respecter. Ce document reposait en large partie sur ce qu'il restait à effectuer pour être conforme aux « normes modernes ». Il n'y avait aucune définition claire des « normes modernes » à respecter.

Il semblait urgent de préparer la documentation nécessaire pour le renouvellement du permis afin que la Commission délivre à EACL un nouveau permis qui l'autoriserait à poursuivre l'exploitation du réacteur NRU et de l'ensemble du site des LCR.

VII.E. Portée des activités de la CCSN

L'équipe Talisman a conclu que le permis a été renouvelé malgré l'audit de la mise à niveau du SAEU et malgré l'opinion de certains employés de la CCSN selon laquelle l'installation n'était pas appropriée. L'équipe Talisman a appris que le personnel et la direction de la CCSN déployaient beaucoup d'efforts pour examiner divers permis d'exploitation et approuver des révisions à ces permis. Pour cette raison, le personnel de la CCSN n'a pu examiner en détail les autres documents soumis par EACL et n'a pas eu le temps de documenter officiellement son examen des documents qu'EACL avait soumis à l'examen et à l'approbation. Le renouvellement d'un permis exige du personnel de la CCSN et du titulaire de permis des efforts substantiels afin d'appuyer la Commission lors des audiences. La très courte période d'autorisation pour le renouvellement du permis de novembre 2005, accompagnée du fait qu'il était inacceptable qu'EACL exploite son réacteur sans un permis d'exploitation approuvé, a créé une situation de constante multiplication des activités relativement à la révision et à la mise à jour du permis d'exploitation. Le personnel de la CCSN et d'EACL se préparait ou participait aux réunions de la Commission qui se tenaient une fois par mois pendant la période allant de la moitié de 2005 à la moitié de 2006. L'annexe G dresse la liste des types d'interactions qui ont eu lieu entre le titulaire de permis et le personnel de la CCSN pendant cette période. Chaque interaction nécessitait la préparation de documents et la participation aux réunions de la Commission.

La pratique de renouvellement des permis de la CCSN autorise la soumission de demandes de renouvellement à court délai et de demandes de prolongement des permis pour de courtes périodes. Ce processus de renouvellement est laborieux et peut détourner l'attention du personnel de la CCSN et d'EACL des questions de fonctionnement. Lors des entrevues, le personnel de la CCSN a laissé entendre qu'il passait plus de temps sur le renouvellement du permis que sur la surveillance des activités de l'installation. Le processus de renouvellement du permis du réacteur NRU pesait lourdement sur les ressources de la CCSN, ce qui semble avoir eu pour effet de diminuer la rapidité d'exécution, l'exhaustivité et la rigueur des examens du permis du NRU.

Observation (13) - Permis d'exploitation (OL)

La Commission a fondé sa décision d'autorisation sur un RFAS qui n'était ni approuvé ni cité en renvoi dans le permis d'exploitation.

Recommandation

La recommandation J-OL-2 donne suite à cette observation.

Observation (14) - Communications (CC)

À partir de son examen des documents susmentionnés, l'équipe Talisman a conclu qu'à de multiples occasions, les employés d'EACL et le personnel de la CCSN n'ont pas communiqué de façon claire et efficace. Le processus de communication avec la CCSN était inefficace. Lorsque certains employés du projet NRU ont cru que le raccord des PPEL au SAEU ne faisait pas partie des améliorations à la sûreté, le processus de gestion de l'autorisation et des engagements aurait dû signaler la nécessité de confirmer cette notion auprès de la CCSN. Les communications entre la CCSN et EACL ont généré des points de vue distincts chez les membres de la haute direction à l'égard des exigences relatives aux systèmes et du statut de l'équipement de l'installation.

Entre décembre 2005 et juillet 2007, EACL a fourni des déclarations incohérentes quant au statut des améliorations apportées à la sûreté. Les améliorations avaient été apportées, mais les dispositifs de démarrage des moteurs n'étaient pas installés. Le personnel de la CCSN n'a pas remis en question cette incohérence. Plusieurs documents écrits envoyés par EACL indiquent que les mises à niveau au SAEU (y compris la qualification sur le plan des risques) étaient entièrement opérationnelles ou prêtes pour le raccord. Dans une lettre envoyée à la CCSN le 31 mai 2006, EACL a déclaré que les mises à niveau étaient entièrement opérationnelles alors même qu'elle savait que certains employés de la CCSN étaient au courant du fait que les dispositifs de démarrage des moteurs en CC mis à niveau n'étaient pas en service. Le personnel de la CCSN n'a soit pas vu, soit pas donné suite aux avis d'EACL. Selon les résultats d'une analyse interne de la cause profonde [62] réalisée par EACL, à un certain moment entre avril et juin 2005, la haute direction du NRU a décidé d'assurer le suivi de l'installation des dispositifs de démarrage des moteurs en CC sur le SAEU séparément des autres améliorations à la sûreté. Cependant, l'équipe Talisman n'a trouvé aucune demande écrite d'EACL pour la modification de la portée des mises à niveau au SAEU après la décision du printemps 2005.

Bien qu'il semble apparent, à partir d'un examen de la correspondance, que les parties aient essayé de s'entendre sur certaines mesures, la définition de certains termes du point de vue de la réglementation ou du fonctionnement n'était pas claire. Les termes utilisés incluent, par exemple, « sept améliorations », « déclaré entièrement opérationnel » et « déclaré en service ». Ces termes n'étaient pas définis dans le permis d'exploitation. S'ils l'avaient été, les opérateurs du réacteur auraient pu s'en servir dans leur vérification quotidienne du permis et des mesures exigées.

La terminologie réglementaire utilisée par la CCSN comprend des termes, tels que « attentes » et « nous demandons à EACL... ». Il est difficile de dire si le titulaire de permis et l'organisme de réglementation ont compris exactement et uniformément ce qui était exigé et à quel moment, quelles mesures étaient requises et quelles étaient les conséquences d'un non-respect des mesures.

L'équipe Talisman a été informée du fait que les documents d'autorisation officiels de la CCSN, approuvés par la Commission, sont examinés par des avocats qui en assurent la conformité avec les exigences de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires. Cependant, à moins que le personnel de la CCSN ne le demande, cet examen juridique n'inclut pas habituellement tous les documents cités en renvoi dans le permis ou les documents clés qui sont incorporés aux documents cités en renvoi dans le permis. Il ne semble pas y avoir, non plus, de politique générale sur l'examen et l'approbation routinière d'autres documents d'application de la réglementation et décisions par les avocats en vue de s'assurer que les exigences sont claires, contrôlables et exécutoires. Les avocats sont disponibles pour conseiller le personnel sur les violations de permis potentielles. Toutefois, le personnel de la CCSN participe à de nombreux examens réglementaires des permis et l'examen juridique des violations potentielles est discrétionnaire, à moins que la participation de la Commission ne soit nécessaire, comme pour l'émission d'un ordre ou le renvoi d'une violation au ministère de la Justice afin qu'il propose une sanction civile.

Recommandations

J-CC-1 : La CCSN et EACL devraient améliorer la qualité et la ponctualité des communications internes et externes, et établir un processus de renvoi des points de vue divergents à un niveau de gestion supérieur aux fins de résolution.

Réponse de la direction de la CCSN
La CCSN et EACL ont récemment élaboré un protocole de communication au niveau opérationnel. La CCSN et EACL étendront ce protocole pour s'assurer qu'il permet de promouvoir des communications efficaces (en temps opportun et de grande qualité), pour y inclure un processus de transfert des questions à la haute direction pour résolution (au besoin) ainsi que des réunions (haute direction et direction). Le calendrier de ces réunions convenu par EACL et la CCSN sera terminé d'ici le 30 juin 2008. Le processus officialisé de communication et de résolution de problème sera élaboré, documenté et mis en œuvre d'ici le 31 décembre 2008.

Réponse de la direction de l'EACL
EACL collaborera avec le personnel de la CCSN pour consolider les voies de communication actuelles au niveau subalterne et à celui des cadres supérieurs, notamment en s'assurant que les réunions régulières à tous les niveaux, par exemple celles des cadres supérieurs et de la direction, se poursuivent (voir la recommandation globale 5).

A-CC-1 : EACL devrait améliorer ses communications avec la CCSN à tous les niveaux, y compris les interactions relatives aux permis sur le site, les réunions avec la haute direction sur le site et les visites de l'entreprise avec les hauts dirigeants de la CCSN. EACL devrait mettre en place des plans et des procédures formels de communication et en vérifier l'efficacité tous les ans. EACL devrait exiger que ses gestionnaires rencontrent régulièrement les organismes de réglementation afin de s'assurer que les communications sont efficaces.

Réponse de la direction de l'EACL
Comme cela est mentionné à J-CC-1 et à la recommandation globale 5, EACL collaborera avec la CCSN afin d'améliorer les voies de communication à tous les niveaux et élaborera un protocole de communications sur la réglementation. De plus, EACL inclura un examen annuel de l'efficacité des communications sur la réglementation dans le programme d'autoévaluation aux fins de l'autorisation.

C-CC-2 : Pour s'assurer que la position de réglementation de la CCSN est claire et compréhensible, la CCSN devrait adopter une pratique visant à publier un Rapport sur l'évaluation de la sûreté (RES) qui résume les fondements de l'examen et de l'acceptation par la CCSN d'une modification à la conception ou au permis. Ces RES de la CCSN devraient être publiés dans des délais raisonnables, et les gestionnaires de la CCSN devraient établir un calendrier d'achèvement de l'examen pour chaque grand document d'autorisation.

Réponse de la direction de la CCSN
La CCSN a récemment élaboré un processus d'évaluation technique pour les projets de prolongation de la vie utile des centrales nucléaires. Dès maintenant, elle utilisera ce processus dans les examens du NRU.

C-CC-3 : La CCSN ne devrait pas demander des rapports et des analyses qu'elle n'a pas l'intention d'examiner. La CCSN devrait documenter son approbation, son approbation avec conditions ou son refus dans sa correspondance écrite avec le titulaire de permis.

Réponse de la direction de la CCSN
Les titulaires de permis doivent produire des rapports et des analyses pour fournir des données sur leur rendement, démontrer qu'ils respectent les exigences et confirmer à la CCSN et à eux-mêmes que l'installation peut être, est ou sera exploitée de façon sécuritaire. La CCSN applique une approche éclairée par le risque lorsqu'elle établit le niveau d'examen des rapports et des analyses. Dès maintenant, la CCSN veillera à ce que les titulaires de permis soient informés, dans les cinq jours ouvrables, qu'ils doivent accuser réception de tout rapport ou de toute analyse. Elle s'assurera que les titulaires de permis connaissent ses plans d'examen de la CCSN. Dans sa correspondance écrite, la CNSC indiquera si elle approuve, approuve avec conditions ou refuse la demande. Consultez la recommandation C-CC-2 concernant la documentation de la décision découlant de l'examen.

Observation (15) - Communications (CC)

L'équipe Talisman a examiné une procédure pilote conjointe, soit un protocole de communication pour le personnel de la CCSN et le titulaire de permis des LCR. Ce protocole, en date du 24 avril 2007, avait été approuvé pour une période d'essai de trois mois. Ce protocole avait pour but de s'assurer que le processus de communication (les interactions entre le personnel de la CCSN et le titulaire de permis des LCR) était bien coordonné, efficacement géré et réceptif aux besoins du personnel et du titulaire de permis. Bien que l'équipe Talisman comprenne que ce protocole était coordonné par la CCSN et EACL en vue d'améliorer les communications, EACL doit avoir en place sa propre procédure de communication.

Recommandation

A-CC-2 : EACL devrait établir sa propre procédure de communication et insister sur une politique « sans surprise » ou en instaurer une et établir une communication à trois voies avec le personnel de la CCSN sur les questions de réglementation et sur l'état des engagements pris en matière de réglementation.

Réponse de la direction de l'EACL
EACL adoptera un protocole de communications sur la réglementation pour donner suite à ces suggestions, et donnera de la formation en la matière (voir A-CC-1 et la recommandation globale 5).

Observation (16) - Permis d'exploitation - (OL)

Les services juridiques généraux forment un aspect essentiel de la réglementation nucléaire et de la délivrance de permis. Non seulement ces services sont importants pour la délivrance officielle de permis, les inspections et les activités d'application de la loi, mais également dans l'exécution quotidienne des affaires internes. Ces services sont utiles pour l'approbation de documents d'application de la réglementation qui précisent des exigences la préparation et la délivrance de permis d'exploitation. Compte tenu de la terminologie employée dans les communications écrites entre la CCSN et EACL, il apparaît évident qu'un degré beaucoup plus élevé de clarté aurait pu être atteint.

Recommandations

Les recommandations C-OL-3 et C-OL-5 donnent suite à cette observation.

Observation (17) - Pouvoirs discrétionnaires dans l'application des exigences réglementaires - (E)

On remarque que certaines des décisions prises par le personnel de la CCSN semblent faire état d'un certain « pouvoir discrétionnaire dans l'application des exigences réglementaires » sans qu'il n'y ait de cadre de réglementation ou de documentation pour appuyer ces décisions. Une politique officielle sur l'application des exigences réglementaires permettrait d'établir un processus d'évaluation des violations potentielles de permis ainsi que les étapes nécessaires pour évaluer l'importance de cette violation sur le plan de la sûreté et décider des mesures à prendre, comme des mesures de compensation que le titulaire de permis devrait mettre en œuvre. L'équipe Talisman est d'avis que si une condition de permis avait exigé la mise en œuvre des améliorations à la sûreté, ou si ces améliorations avaient au moins fait clairement partie d'une condition de permis avec des CLE appropriées (incluses dans l'autorisation d'installation), alors les opérateurs du réacteur auraient su quel équipement devait être opérationnel pour pouvoir exploiter le réacteur.

Recommandation

C-E-4 : La CCSN devrait élaborer et mettre en place une politique sur l'application des exigences réglementaires qui guidera le personnel de la CCSN dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire lors de certaines situations. L'élaboration de la politique et la surveillance de sa mise en œuvre doivent être coordonnées avec le service juridique interne de la CCSN afin de s'assurer que les inspecteurs l'appliquent uniformément. Si la CCSN obtient le pouvoir et la capacité d'infliger des sanctions civiles, tel que recommandé ci-dessus, cela ferait également partie de la nouvelle politique sur l'application des exigences réglementaires.

Réponse de la direction de la CCSN
La CCSN reconnaît la nécessité d'assurer la clarté des outils d'application de la loi dont elle dispose et d'utiliser les outils en rapport avec la gravité des non-conformités et à l'importance générale pour la sûreté. La CCSN terminera un examen et assurera la clarté de l'ensemble des outils d'application de la loi et leur mise en œuvre au plus tard le 30 septembre 2008. La CCSN documentera aussi le processus d'application graduelle de la conformité, qui comprendra des lignes directrices permettant d'évaluer l'importance des risques de toute condition temporaire à l'égard des systèmes de sûreté du NRU et de déterminer les mesures d'application de la loi appropriées. Ces renseignements seront communiqués aux titulaires de permis et au personnel. Les travaux seront terminés d'ici le 15 novembre 2008.

Observation (18) - Renouvellement de permis - (LR)

Le permis du réacteur NRU a été renouvelé sans l'approbation officielle de documents clés, comme l'autorisation d'installation et le RFAS, qui sont nécessaires à une bonne compréhension du respect de la conformité. Le renouvellement du permis d'exploitation des LCR repose en partie sur l'achèvement des sept mises à niveau du NRU. Mais, tel que mentionné plus tôt, l'équipe Talisman a remarqué que la compréhension mutuelle des deux parties n'était pas toujours claire à l'égard des détails sur la conception des mises à niveau qui devaient être faites par EACL, du calendrier d'exécution et des aspects spécifiques de ces mises à niveau qui étaient une condition du renouvellement de permis. La pratique consistant à exiger l'approbation de la Commission pour chaque modification de permis a ajouté un fardeau supplémentaire au personnel de la CCSN et d'EACL. L'information fournie par le personnel de la CCSN et d'EACL aux commissaires était incomplète, car ni l'un ni l'autre n'a pas informé les commissaires du fait que les PPEL n'étaient pas raccordées au SAEU, même si cet aspect avait toujours fait partie de la mise à niveau du SAEU.

L'équipe Talisman juge que cette situation a directement contribué à une « culture de la CCSN » qui préconisait un processus d'examen rapide des demandes de permis par opposition à une situation où le personnel avait le temps et les ressources nécessaires pour examiner et évaluer en profondeur les dossiers de sûreté et les analyses de sûreté proposés, pour élaborer des règlements et des documents d'orientation et pour vérifier la mise en œuvre des permis existants. L'absence d'un processus « de renouvellement en temps opportun » a contribué à cette charge de travail imposée aux deux organisations.

Recommandations

J-LR-1 : EACL et la CCSN devraient renforcer le processus de renouvellement des permis afin d'exiger que des renseignements plus complets et plus précis soient fournis aux commissaires, surtout si, du point de vue du personnel de la CCSN, l'information concerne un problème de sûreté important ou une violation potentielle de permis. Les deux organisations doivent être prêtes à présenter de l'information à jour et détaillée aux commissaires.

Réponse de la direction de la CCSN
Dans le cadre du processus d'autorisation, la CCSN examinera le format et le contenu des CMD et les documents à l'appui pour assurer une diffusion de l'information plus complète et plus précise à la Commission. Le plan et le calendrier d'achèvement des travaux seront prêts pour le 30 septembre 2008.

Réponse de la direction de l'EACL
EACL est d'accord; elle inclura des directives dans son protocole de communications sur la réglementation afin d'assurer des communications ouvertes et exhaustives avec les commissaires (voir la recommandation globale 5).

C-LR-1 : La CCSN devrait examiner les pouvoirs légaux actuels pour l'autorisation. Si elle peut déléguer le pouvoir d'autoriser des modifications de permis au personnel de la CCSN, alors la CCSN devrait autoriser le premier vice-président ou les directeurs généraux responsables des permis à approuver les modifications de permis. Si ce pouvoir n'existe pas, alors la CCSN devrait en faire la demande au Parlement.

Réponse de la direction de la CCSN
Comme le prévoit la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, la CCSN effectuera un examen et sollicitera l'approbation de la Commission en vue de déléguer d'autres pouvoirs de la Commission aux fonctionnaires désignés, y compris le vice-président exécutif et les directeurs généraux, ou cherchera à simplifier davantage le processus décisionnel de la Commission utilisé pour approuver les modifications aux permis sur de courtes périodes. Les deux options seront étudiées avant le 31 octobre 2008 et présentées à la Commission en novembre 2008. On procédera à la mise en œuvre lorsque la Commission aura donné son approbation.

C-LR-2 : La CCSN devrait adopter un processus de « renouvellement opportun » des permis. Dans le cadre de ce processus, le permis existant demeurerait en vigueur jusqu'à ce que la CCSN ait terminé l'examen complet de la demande. Cela s'appliquerait si la demande de renouvellement du permis est reçue au moins un an avant la date d'expiration du permis. De cette façon, le permis d'exploitation demeurerait en vigueur jusqu'à ce que l'organisme de réglementation délivre un nouveau permis ou décide de ne pas délivrer de nouveau permis. Si, pendant la période d'autorisation, un problème important sur le plan de la sûreté fait surface, la CCSN pourra émettre au titulaire de permis un ordre l'obligeant à prendre les mesures nécessaires pour préserver la santé et la sécurité du public et des travailleurs et protéger l'environnement. Aux termes du « renouvellement en temps opportun », la CCSN conserverait la possibilité de procéder à un bilan périodique de la sûreté, tout en ayant la souplesse nécessaire pour effectuer des évaluations de permis supplémentaires ou plus approfondies ou encore pour régler des problèmes opérationnels imprévus.

Réponse de la direction de la CCSN
La CCSN prolonge déjà les permis, s'il y a lieu, au moyen de modifications aux permis. La CCSN a étudié des possibilités qui permettront de mieux utiliser cette option pour la prolongation des permis lorsque approprié. Cette tâche a été complétée le 30 juin 2008. De plus, la CCSN examine actuellement l'utilisation des bilans périodiques de la sûreté pour les centrales nucléaires et le réacteur NRU à l'appui d'une approche plus systématique et en temps opportun de l'examen de la sûreté qui pourrait mener à la prolongation d'un permis. Ceci facilitera la présentation et l'examen en temps opportun des demandes de renouvellement de permis. La CCSN soumettra à la Commission une proposition d'ici le 31 décembre 2008.

C-LR-3 : La CCSN devrait exiger que les demandes de permis soient soumises sous serment ou affirmation solennelle. Cela soulignerait l'importance pour le titulaire de permis de fournir des renseignements exacts afin d'aider la CCSN dans sa prise de décision.

Réponse de la direction de la CCSN
L'alinéa 48d) de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires indique que « Commet une infraction quiconque :
d) fait sciemment une déclaration fausse ou trompeuse, verbalement ou par écrit, à la Commission, à un fonctionnaire désigné ou à un inspecteur ».

Le paragraphe 51(3) prévoit aussi que « Quiconque contrevient à la présente loi, (…), est coupable, selon le cas :
a
) d'un acte criminel et passible d'une amende maximale de 1 000 000 $ et d'un emprisonnement maximal de cinq ans, ou de l'une de ces peines;
b) d'une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire et passible d'une amende maximale de 500 000 $ et d'un emprisonnement maximal de dix-huit mois, ou de l'une de ces peines. »

La CCSN examinera si on peut utiliser les serments et les déclarations solennelles pour promouvoir davantage la conformité. Dans le cadre de son processus de vérification de la conformité, la CCSN étudiera son processus d'application de la loi, y compris les enquêtes et les poursuites possibles si une personne soumet des renseignements faux ou trompeurs, par écrit ou de vive voix. Un calendrier d'achèvement des travaux sera prêt pour le 30 septembre 2008.

Observation (19) - Renouvellement de permis (LR)

Le renouvellement de permis est un processus très laborieux qui a mis beaucoup de pression sur les ressources de la CCSN pendant des périodes où il y avait un grand roulement de

Recommandation

La CCSN devrait apporter les améliorations suivantes au processus de renouvellement de permis :

C-LR-4 : La CCSN devrait introduire un système davantage axé sur les processus où les exigences et les attentes en matière de réglementation sont précisées par écrit et dans les documents d'orientation.

Réponse de la direction de la CCSN
La CCSN donne suite à cette recommandation en mettant en œuvre son système de gestion et les initiatives d'amélioration connexes.

C-LR-5 : La CCSN devrait publier un guide qui présente un format et un contenu standard que les titulaires de permis utiliseront dans la préparation de leur demande.

Réponse de la direction de la CCSN
On élabore déjà des documents semblables pour appuyer la demande concernant la construction de nouveaux réacteurs. Dans le cadre de la documentation du processus d'autorisation, la CCSN misera sur ces travaux et documentera des formats, des guides et des plans d'examen normalisés pour toutes les grandes installations du NRU. Il s'agira d'une priorité élevée. Un calendrier d'achèvement des travaux sera prêt pour le 30 septembre 2008.

C-LR-6 : La CCSN devrait publier un plan d'examen standard que le personnel de la CCSN utilisera dans son examen de la sûreté.

Réponse de la direction de la CCSN
On élabore actuellement des « guides d'examen » pour les demandes concernant les nouvelles installations. La CCSN examinera ces guides en vue d'établir des modèles simplifiés pour produire des « plans d'examen standards » à l'intention de toutes les grandes installations autorisées, à commencer par le réacteur NRU. Un calendrier d'achèvement des travaux sera prêt pour le 30 septembre 2008.

Observation (20) - Renouvellement de permis (LR)

Le personnel de la CCSN détermine les normes dont l'utilisation est approuvée et qu'EACL doit mettre en œuvre. La CCSN encourage ses titulaires de permis à se mettre régulièrement à jour en fonction des normes modernes. Le terme « normes modernes » est souvent employé sans définition.

Recommandation

En ce qui concerne la pratique d'alignement sur les normes modernes, la CCSN devrait envisager ceci :

C-LR-7 : à moins qu'il n'y ait une justification sur le plan de la sûreté, la CCSN ne devrait pas modifier les normes en vigueur lorsque le permis d'exploitation du réacteur a été délivré. Ces normes devraient demeurer telles quelles pour toute la durée du permis dans le but d'offrir une stabilité et une constance réglementaires. Si la CCSN souhaite réviser ces normes dans le cadre d'une amélioration périodique de la sûreté, elle devrait le préciser et le justifier afin que les titulaires de permis soient au courant des attentes à satisfaire.

Réponse de la direction de la CCSN
Dans le cadre de la documentation du processus d'évaluation technique, la CCSN documentera les normes qu'il faut utiliser. Le titulaire de permis sera mis au courant de ces normes, des changements subséquents et de leur fondement. Un calendrier d'achèvement des travaux sera prêt pour le 30 septembre 2008.

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